论农民耕地的法律保护

发布时间：2016-04-07 新闻来源： 浏览次数：723

国土资源部办公厅的一组统计数据：2008年上半年群众反映土地纠纷、违法占地等问题的，占信访接待部门受理总量的73%，其中有40%的上访人次诉说的是征地纠纷问题，其中反映的有87%是征地补偿安置问题，所以，征地补偿制度到了非改革不可的地步。

在物权法中，征收是一种非常特殊的物权变动形式，直接表现为对民事权利主体土地所有权的剥夺。目前中国的土地征收制度基本形成于计划经济体制下，造成在土地征收中公权力相对于民事权利，不仅在观念上，而且在体制上一直是过于强大。事实上，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经征用转为国家建设用地。农村土地征收不仅涉及农民生存的切身利益，而且直接影响到农村发展和农业稳定。因此，法律必须对土地征收予以严格限制。

一、目前我国对耕地保护的主要法律规定

我国的《民法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规，对违反耕地保护违法行为规定了相应的法律责任，明确了耕地的保护。概括起来，目前我国对耕地的保护主要法律规定有以下几方面：

耕地民法保护制度。根据《民法通则》第74条，《土地管理法》第10条，《土地承包法》第12条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，将农村集体所有权的权利主体认定为农民集体，但是农民集体过于抽象，是指集体组织、集体成员或是其他，并不明确。这种抽象的主体，模糊了农民在集体中的法律地位，在实践中很容易为集体组织的负责人滥用权力留下空隙。一些干部凭借手中权力，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，不仅造成农村土地使用私下交易大量发生，耕地大量减少，而且严重侵害农民利益，影响农村社会稳定。基于此，《物权法》在第59条明确规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”依此规定，农村土地属于本集体成员集体所有,凸显了农民作为其集体“成员”的法律地位。作为集体的成员，农民的权利主要通过成员权来体现。

物权法还明确了须经集体成员议决的重大事项。《物权法》在第59条第2款规定：“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。”这是《物权法》为了保障农民的土地等权益，专门规定了集体成员的民主管理权，是成员权的主要内容。

物权法也首次规定了集体成员的撤销权。《物权法》第63条第2款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”该条规定了集体成员的撤销权，这是我国现行法律中首次作出这样的规定，对于农民土地权益的保护无疑是一项重要举措。

二、目前我国耕地民法体系保护存在的问题

（一）农村土地集体所有权的行使主体混乱

《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”根据该条规定，有权代表集体行使所有权的主体有：村集体经济组织、村民委员会、村民小组、乡镇集体经济组织等，尤其是集体经济组织究竟是一个什么组织，法律地位如何，并不明确。

（二）农村土地使用权不得进入市场自由流转

在我国，基于公有制的要求农村土地所有权不得自由流转，但是对于农村土地使用权，基于市场经济的要求应当允许自由流转，然而按照《物权法》及相关法律的规定却受到很大限制甚至禁止流转，使得市场经济在我国的农村大打折扣。

1、农村土地家庭承包经营权仍然不能自由流转。物权法》在第128条规定规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”但是根据《土地承包法》的规定，未经发包人同意不得转让家庭承包经营权，同时家庭土地承包经营权不得抵押、入股、继承。这样规定的弊端在于：第一，家庭土地承包经营权既然是物权，就具有排他的支配性，权利人就可以按照自己的意愿自由处分，如果不允许抵押、入股、继承，甚至在转让时需经发包方同意，均与物权的支配性相违背；第二，限制土地承包经营权的自由流转，实际上限制了农民自我发展的权利，剥夺了农民的经济自由；第三，农业的发展从根本上说要优化资源配置，提高农业生产效率，现有的家庭联产承包责任制是将集体所有土地按人平均分包到一家一户，如果不允许土地承包经营权自由流转，土地将被凝固在分散的一家一户上，客观上阻碍了我国的土地资源向高效的种田能手集中，制约了大型、先进的农业机械的有效使用，根本无法实现土地资源优化配置。

2、未对集体所有的建设用地使用权流转作出规定。我国《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第63条又规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”依据上述规定，只有国有土地可以进入市场交易，集体土地只能经征收为国有土地之后才能进行交易。近年来，经济发达地区的农村，集体建设用地不经征收直接进入市场自发流转已经成为事实，而且不少地方政府以地方性法规和规章的形式肯定了这种现象，中央也开始对集体建设用地使用权的直接流转进行试点。集体建设用地使用权的流转，由于突破了现行土地制度，而且各地的规定又存在很大的差异，因而在实践中暴露出许多问题，亟待法律作出规定。但是，《物权法》第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”

应该说，集体建设用地使用权的流转对于建设社会主义新农村，优化配置土地资源，解决我国工业化、城市化进程中的土地供需矛盾，以及加快城乡一体化进程、缓解城乡差别、保护农民利益发挥着重要的作用，但由于流转在立法上缺乏法律的明确规定，导致各地流转的操作程序不规范、流转的主体不清、流转中收益分配不合理、片面重视流转利益、忽视耕地保护等不少问题。

3、宅基地使用权不得流转。《物权法》第153条的规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。但是，依据《土地管理法》第62条、《担保法》第37条、《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条，我国宅基地使用权不能转让、抵押。这样的规定，不仅未能体现宅基地使用权的交换价值，而且也干涉了农民的自由发展和自由选择生活的权利。

（三）农村土地征收制度缺乏可操作性

第一，公共利益的界限不明确。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。但“公共利益”指什么？范围有哪些？并无明确规定，使政府得以假借“公共利益”之名滥用公权。

第二，补偿标准不明确。征收的关键在于确立合理的补偿标准，然而我国《物权法》对此并未明确规定，只是规定“足额支付”。但是依据《土地管理法》第47条之规定，征收补偿有最高限额的限制。该条第2款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”该条第6款又规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可见，《物权法》所谓的“足额支付”也只是一张空头支票。

第三，征收程序不明确。征收是一种行政行为，涉及到公权力对私权利的限制和剥夺，为了防止政府及其工作人员滥用权力，损害农民合法权益，必须严格按照法定程序进行。《物权法》虽然在第42条规定了征收“必须依照法律规定的权限和程序”进行，但缺乏具体明确的规定。在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等一些法规、政策、文件中虽然对征地的程序有所规定，但效力层次低，内容分散，不全面。

此外，《物权法》未能对农民土地权益的公法保护与私法保护作出合理的区分，使原有《土地管理法》等公法保护规范大量进入《物权法》，而私法保护的规范却远远不足，且呈现出原则性、管制性的特点，与私法理念背道而驰。物权法是私法，应当保护私权，维护个人利益。然而《物权法》中农民土地权利规范背离了私法的本质。其一，私法坚持平等原则，而物权法中土地制度却呈现出双轨制的特点，国有土地和集体土地无法实现“同地、同权、同利”。其二，私法坚持自治原则，要求要求物权创设自由、内容自由、行使自由，而物权法对农民土地权利予以种种限制。第三，现代私法理念始于契约，物权法上的土地制度却基于身份，将农村居民与农民身份，与土地制度相互捆绑。使现行的土地法

三、进一步加强我国农民耕地法律保护的立法对策

如果耕地得不到更好的保护，导致农民的失地就会引起农民自身，乃至农村、城市、整个社会的反应和变化，影响经济的发展。因此，我们加强耕地的法律保护，并切实保障失地农民的各项合法权益。[]

作为一个全面推进法治进程的国家，在农民耕地保护的问题上，更应该重视其的法治化，要完善相关的立法，为农民耕地的保护提供有力法律保障。一是制订《中华人民共和国基本耕地保护法》，从我国耕地保护实际情况出发，与时俱进，认真总结我国多年来在耕地保护的成功做法，把一些经过实践检验行之有效的、成熟的政策和规定吸收到新的法律中，明确立法的目的、原则等，在《基本农田保护条例》的基础上进行修改和完善。二是建立权利与义务相对等的权责机制进一步完善《物权法》。要从根本上理清农村土地上的社会公正与效率，私人利益与社会利益，社会利益格局规划与权利义务配置等问题出发，将之贯穿于相应的立法中，建立权利与义务相对等的权责机制，从根本上保护农民利益，充分体现“群众利益无小事”的执政理念。[]二是针对失地农民，建立完善的失地保障制度。将对失地农民的保护从维护和促进社会整体利益的需要出发，从一个依法治国对正当利益应有的认可和保护出发，建立完善的失地保障制度，这样才能在立法和司法中自觉抑制公权力的任意扩张，使失地农民利益获得最大保护。笔者认为应当放开农村土地家庭承包经营权的流转限制。我国《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”原物权法草案第132条规定：“土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。根据立法者的说明，关于土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押能否放开的问题，考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。故第128条规定土地承包经营权的转让须依照《农村土地承包法》第37条，“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。这将为农村土地承包经营权的流转人为地设定障碍，否定其作为物权的支配性和绝对性，不利于农村的市场化、城市化进程。因此，应当修改《农村土地承包法》第37条的规定，取消须经发包方同意才可以转让的限制规定，并且允许家庭承包经营权抵押、继承或入股。

四、结束语

总之，解决“三农”问题，全面建设社会主义新农村和构建和谐农村的过程，土地是最关键的因素。因此，在新形势新时期，最根本就是要加强农民耕地的法律保护，与时俱进，以发展的目光看问题，尊重农民的土地权利，完善农村土地产权相关制度，在土地管理中要依法行政，切实加强农民耕地的保护，奠定良好的基础。